气候问题谈判，美国到底谁说了算？

7月16日至19日，美国总统气候问题特使约翰·克里访华，在中美关系处于低谷时期，“气候问题”也成了两个关系的“试金石”。

克里本次访华，对改善中美关系有哪些积极意义？在中美关系陷入低谷的大背景下，两国如何在气候问题上坚持对话与合作？美国能否突破国内老牌能源资本集团的阻碍，有力推行低碳环保的新能源政策？就以上问题，观察者网采访了上海国际问题研究院比较政治与公共政策所所长于宏源。

【文/于宏源，采访/观察者网 郭涵】

观察者网：想请您谈一谈，如何评价克里先生访华的积极意义？

于宏源：我觉得分几个方面。首先是承接大的国际背景，中美关系正朝改善的方向发展。美国国务卿布林肯、财政部长耶伦分别访华，接下来是白宫气候问题特使克里。其次，目前除了地缘政治，气候灾害也是全球关注的话题，比如今年可能全球平均气温上升超过1.5度，对全球气候治理的需求越来越大，中美合作的需求也越来越大。

第三个方面，今年9月份将在非洲举行气候峰会，以及联合国的气候峰会，10月份还有在迪拜的《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会。为此，中美两个大国在气候问题上达成共识很重要。更重要的是，自从去年8月佩洛西窜访台湾后，中美的高层次气候对话已经冻结了很久。如今两个大国能先交流起来，本身就发出了一个积极信号。虽然目前还不清楚能取得哪些实质性成果，但几乎所有的国际媒体对这件事的报道，应该说基调还是比较正面，欢迎中美开展接触。

此外，美国国内目前面临激烈的党争，克里访华前在国会面对不小的质疑。如果这一次双方谈的比较好，对于化解美国因国内党争而抹黑中国的行径也是有积极作用的。

观察者网：在中美关系陷入低谷的大背景下，双方通过在气候问题上坚持对话与合作，能否给中美关系其他领域的改善提供契机？

于宏源：我认为，气候变化议题相比经贸“脱钩”、大国竞争等双边议题不一样。它首先是全球性的议题，而且中美实际上已经处在一个共同的框架平台上，即《巴黎气候协定》达成的许多共识与具体安排。但是在其他领域，中美还没有建立共同平台。比如经贸问题上，美国还没有重返世界贸易组织的仲裁机制，等等。

其次，与一些传统双边议题不同，气候变化、环保的议题本身具有道德属性，很难与其它涉及经济竞争、利益冲突的议题相挂钩。在气候领域，各国都选择向前发展，只是做多做少的区别，如何实现公约要求的问题。

2021年，在双边关系困难的条件下，中美还是达成了《中美应对气候危机联合声明》、《格拉斯科宣言》，在气候问题上启动或者准备合作。然而，这并未对中美关系的其他领域产生比较好的外溢效果。在2021年，双边关系的其它领域甚至出现了比较严重的倒退。这也是中美关系极端复杂的现象。

但无论如何，我们知道存在这样一个中美大国交往与合作的平台，正如克里过去曾形容，就像沙漠里面的一片绿洲，双方可以合作将其发展壮大。

7月18日，中共中央政治局委员、中央外办主任王毅与美国总统气候问题特使约翰·克里举行会谈 图自：中国外交部

气候变化议题确实涉及到中美竞争的某些具体领域，比如可再生能源、清洁能源，像光伏发电、电动汽车还有绿色金融等等。在这些领域保持合作的态度，哪怕是在同一个框架内竞争，也远远好过在没有框架的条件下竞争与冲突。

最后，接近80岁高龄的克里，也算是美国的一位资深政客，至少对拜登政府与部分主流政界人士依然存在一定影响力。我们可以观察到，从去年到现在中美关系波动的时期，克里对佩洛西窜台、气球事件等几次谈话，相对其他美国人士的对华表态还是比较友善的。我觉得大家应该意识到，中国通过气候变化议题培养更多克里这样相对中肯的美国政客，对中美关系肯定能起到积极作用。

观察者网：如何评价美国在气候问题上的言行差异？克里访华前在国会表示，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会达成对发展中国家的气候赔偿机制，美国“不可能给钱”。美国拒绝做出这样的承诺，是否会影响在气候议题上的全球影响力，是否也会影响这次与中国的对话？

于宏源：谈判领域双层博弈是国际关系中一个比较重要的理论，很多时候国际间的谈判就是一开始漫天要价，坐地还钱。这种谈判需要在国际与国内两个层面相互协调。中间会出现比较奇怪的现象，也就是国内反对声音越大，在国际谈判中越是容易争取到主动。美国作为在国际场合、世界贸易组织等多边机制中拥有丰富谈判经验的国家，熟练地掌握了这种技巧。从当初的《京都议定书》到《巴黎协定》，每次都是美国国内出现巨大的反对浪潮，最后奥巴马还是决定做出让步。

关于为发展中国家建立损失与损害基金，我个人觉得目前仍在谈判的过程中，去年的大会决议只是建立了框架与原则，但仍然需要长时间的后续谈判。谈判过程中各方都会漫天要价，在争取国家利益的基础上慢慢妥协。在国际谈判中，不会有国家一上来就把底线告诉大家，说我就是做不到，哪怕商业谈判也是如此。而且大家不要忘了，对发展中国家的气候补偿机制，最开始也是美国和欧洲在推动。去年的气候大会在最后一刻才达成协议，如果美欧始终反对，这个决议也不会轻松出来。何况，气候补偿机制不仅仅涉及融资，也包括未来设立规则的谈判。在谈判的进程中，很难从美国政治人物国内的表态来判断美国政府的最终立场。

第二点，南北国家在气候谈判的问题上处于既斗争又合作的局面，不会仅靠某一个发达国家或者发展中国家就能主导谈判。唯一例外的情况是，某个国家在低碳发展上做的很好，其他国家就会主动去追随。或者某国确实有能力在新发展领域建立规则，且具备足够的资金。欧盟与美国都缺乏资金，但他们在制定规则、国内的低碳发展方面确实领先。中国作为最大的发展中国家，我们在低碳结构、国内经济与能源结构方面还是存在落后的地方，需要改革。所以各国只是处在不同的发展阶段。

7月13日，克里在国会遭受共和党议员“围攻”，表示美国不会向发展中国家提供补偿资金

但是在制定规则方面，美国所谓主导气候治理议题的情况，只在上世纪90年代曾经出现过，后来的小布什时代就不存在了。奥巴马希望能够主导这个议题，但在国内遭到反对。美国差不多接近一半的民众是不相信全球变暖的。在共和党大部分人反对的前提下，美国政府也很难推进气候变化议题。由于美国内政的波动性，它很难制定能长期坚持的目标。不管是在小布什政府还是特朗普政府时期，可以说美国在气候变化问题上是扮演开倒车的角色。

观察者网：能否展开聊聊，您认为国内政治会如何影响美国政府的气候政策？假如2024年特朗普重新当选，美国是否会再度退出《巴黎协议》，会产生什么影响？美国政府推进清洁能源转型的努力，在传统汽车、能源企业等利益集团的抵制下能否成功？

于宏源：我同意美国的内政非常复杂，除了行政部门外，工会、法院都有可能左右美国的气候政策。当然，共和党也并非一开始就对气候变化议题持反对立场。上世纪80年代末，老布什执政时期曾大力推动建立联合国气候公约，一直到克林顿上台前，老布什政府这方面的功劳是应该承认的。小布什任期末尾也推动了清洁能源法案。所以这件事还是跟美国国家利益的变化、各州利益的变化有关。

第二点，美国是不可能完全退出《联合国气候公约》的，因为已经得到国会的通过。特朗普只是利用行政命令退出了落实公约的一部分，即《巴黎协定》。行政命令是可以推翻的。美国始终是公约谈判中非常重要的一方，因为它代表了所有发达、高能耗国家的集团。目前的气候变化议题也是混合格局，并非只有支持应对气候变化的势力才能参与气候治理。比如中东的石油生产国也是重要的参与方。

关于美国到底谁能在气候问题上说了算，这个问题确实很难回答。美国国内的经济结构非常复杂，存在许多矛盾现象。比如特斯拉工厂搬迁到德克萨斯州，希望在德州扩大新能源生产。然而德州同样是美国重要的油气资源产地；美国中部地区的一些铁锈带州，一方面有大量油气开发，另一方面也是美国当前最大的风电、光伏生产地。这当然涉及到利益集团、产业集团的因素。但至少目前来说，美国国内所谓的新能源产业集团力量还是非常弱小，相对于石油等老牌资本集团还不够壮大。

美国科罗拉多州阿拉莫萨的光伏发电站

另一方面，我们也要看人的观念因素。美国与欧洲不同，主流社会绝大部分人都信仰宗教。根据皮尤民调中心统计，大致有五到六成的美国人不相信气候变化，他们不是基于事实与科学，而是因为信仰和价值观念。所以当宗教与科学的观念发生冲突时，美国的政策就会出现很有意思的现象：世人眼中科技最发达的国家，居然还有许多人连最基本的科学事实都不相信。

所以，无论美国是否“退约”，它在气候问题的国际谈判与全球治理当中都是重要的一环，因为美国有全球最强大的科技力量与资金力量，以及对发达国家的影响力。美国在经济和产业领域发出的信号，对全球的影响力很大。比如美国的沃尔玛率先搞出“绿色产业链”与供应链的联盟，还包括特斯拉这样的企业及非政府组织等等。所以美国社会很复杂、多元。即便特朗普任内，依然有接近一半的州、3000多个城市表态，希望留在《巴黎协定》当中。在这样的背景下，我认为很难再出现某一个人上台后，导致美国的气候政策180度大转弯的情况。

整体来说，美国国内推动低碳转型的步伐一直在加速，不管是电力设施、信息化的能源运用，还是拜登政府提出的《通胀削减法案》、到2030年实现碳排放降低目标、在2050年提前实现零碳目标等等。美国经济的基本面毫无疑问正在面向低碳发展。然而，关于气候变化议题，不仅仅是看国内做的怎么样，也包括你在国际上能给其他国家做什么？这方面美国总是在开空头支票，愿意拿出来的资金与承诺越来越小。比如之前向其他国家承诺1000亿美元的援助资金，目前美欧加起来到位率不足50%。

特别是美国的《通胀削减法案》等许多法案，都在宣扬技术民族主义，希望更多地压榨发展中国家，保护美国国内的清洁能源产业，这确实对全球发展不利。但另一方面来说，美国国内的低碳经济发展会加速，转型会加速。

观察者网：在气候问题上，中国落实大国责任、进一步加强对气候问题的话语权主导方面能有什么作为？

于宏源：这个问题可以分两个层面。关于大国责任，实际上是说我们自己要努力做好，比如习主席经常说应对气候变化问题不是别人要求的，而是中国自己要做。从党的十八大提出生态文明建设以来，中国在应对气候变化方面本身就在积极努力，取得了比较好的成就。现在中国国内的风电光伏可再生能源具体数量，占全球比例超过70%。国内的森林绿化率，从我印象中最低是百分之十二点几，到今年植树节（3月12日）公布的数据，已经达到24%的水平。中国在如此短的时间内取得了这样的成就，令全世界感到非常震惊。如今绿色、低碳已经成为中国老百姓生活的一部分，打开手机APP，绿色出行换积分这种普遍的应用，放在全球其他国家不可能找到。

在社会层面上，中国也建立了覆盖面全球最大的的碳市场，相比之下欧盟是跨区域型的。当然中国要超越欧洲的碳交易量还需要一定时间。但中国建设这么大的碳市场本身就对全球绿色市场做出贡献。中国在许多方面都做的非常出色，所以联合国，各国都愿意学习中国的经验。当你证明了自己的实力后，别人自然而然地就会来学习。当然中国也确实拿出了大量投资。

今年是“一带一路”倡议十周年，许多报道都提及“绿色一带一路”建设，还包括“南南”、“七五”合作基金等等，在非洲建设的“绿色长城”、在中亚地区建设的风电光伏项目，巴基斯坦的水电站，东南亚地区大量的电网等其他项目，这些都是联合国重点关注、多次提及的中国对全球的贡献。当然，我们是在公约框架内，按照共同但有区别的原则来做事情。

中非共和国宾博市由中方援建的萨卡伊光伏电站

在全球气候治理谈判的领域，不管美国如何抹黑，中国始终都是发展中国家的代表，始终都在推动和维护发展中国家利益。从上世纪90年代开始，中国就是气候变化议题最重要、最大的发展中国家，也是推动者。这30多年来，没有中国就没有全球如此大的发展与变化。

关于如何彰显与讲好中国在气候问题上的贡献，我觉得，很多时候不能被美西方媒体带偏了。中国在非洲、中亚等国做了大量的事情，包括基建项目等等，有了这些实打实的工程在，各国是愿意相信中国做出的贡献，虽然这个过程不可能一蹴而就。目前，中国做了大量的基础工作，比如基础设施相关的规则标准，包括光伏领域，中国有最多的知识产权。它们在未来几十年将慢慢转化为中国制定的国际标准。此外，中国的碳市场会逐渐和国际对接，未来将进一步提升中国在全球气候治理领域的话语权，这是水到渠成的事情。

在新能源领域、低碳领域，周边国家大量地追随学习中国，许多国家都愿意学习中国的发展经验。未来，这些经验会逐步上升成为全球的经验。在推动这个过程中，我们目前最缺乏的恰恰是社会的力量，智库的力量，我觉得需要加强这方面的立体、多元化建设。

我个人觉得，中国故事就是我们一个个实实在在的投资，他们都在那里，从东南亚到非洲到很多国家，都是自发地去学习、借鉴中国的经验技术。我们应该研究如何把中国的实践与经验上升成更多的中国标准或规则，通过与发展中国家共同协商，建立一种全球性的标准。